Курс: Аудит и Безопасность IT
31.08 - 04.09
Получите международный диплом по внутреннему аудиту
18.11 - 22.11
Купить книги
РОССИЙСКИЙ РЕЕСТР КОРПОРАТИВНОГО МОШЕННИЧЕСТВА И ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЙ. ИСАС

История становления и развития контроля и ревизии в России

 Еще со времени издания Высочайшего Манифеста 28 января 1811 г. в России появился контроль (а именно государственный контроль) как отдельное, независимое установление в составе государственного управления. Однако фактически учреждения с функциями государственного контроля в стране появились значительно раньше. В XV в. появились казенные дворы, которые стали началом системы централизованного управления. В это время денежной казной ведали так называемые приказы – службы, которые контролировали государственные доходы и исполняли роль посредника между верховной властью царя                и управлением на местах. Такая система просуществовала до конца XVII в. В 1654 г. появляется Счетный Приказ, который действовал для проверки, раздачи полкового жалования во время войны. В это время ему доставляются приходно-расходные книги за 1653–1663 гг. А также на Счетный Приказ возлагается обязанность обревизовать за 50 лет «Большую Казну». Такие приказы были учреждены не только в столице, но и в разных территориях. Важно отметить, что в Счетный Приказ поступали со всего государства суммы от ассигнованных по разным ведомствам и недоимки прошлых лет. Однако эта система оказалась очень запутанной и сложной. Затем появилась так называемая Ближняя Канцелярия, которая в известной мере может быть признана контрольным учреждением. Она была учреждена в 1699 г. Петром I. В нее должна была доставляться «со всех приказов по вся недели ведомость, что, где, чего в приходе, в расходе и кому что должно на что расход держать, чтобы ему, Великому Государю, о тех делах известно было всегда». Вместо прежних приказов Петром I были созданы         12 коллегий, из которых половина имела финансово-экономический характер. Самыми важными из них были три: ведавшая государственными доходами и имуществом Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, ведавшая государственными расходами, и Ревизион-коллегия, которая наблюдала за исполнением смет по доходам и расходам. А высшим органом контроля и ревизии в то время стал Сенат. В дополнение к этому государство было разделено на 45 провинций, а во главе каждой поставлены воеводы. Поступавшие сборы принимал казначей, который хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Создание Сената в первую очередь имело контрольный характер. И для осуществления этих обязанностей он требовал из губерний подлинную приходно-расходную отчетность. Но впервые проверить эту отчетность не удалось, так как ревизионное дело представлялось очень сложным из-за его новизны и неупорядоченности самой отчетности. Вследствие этого 12 февраля 1712 г. указом дело это было передано Обер-Комиссару сенатской Канцелярии князю Вадбольскому. Дело было передано с точной инструкцией о производстве ревизий. А также ему было необходимо наблюдать, не попадаются ли в приходных и расходных книгах «не росписанные статьи». Однако «Вадбольская деятельность» продолжалась всего лишь около года и успеха не имела. В 1718 г. была учреждена Ревизион-коллегия для «счета всех государственных доходов и расходов». Но в дальнейшем выяснилось положение ненормальности этого ревизионного учреждения, так как отчетность должна была доставляться по-прежнему и в Сенат, и в Ревизион-коллегию. Поэтому 12 января 1722 г. указом было решено подчинить Ревизионколлегию Сенату, которая была переименована затем в Ревизион-контору Сената и в этом виде получила инструкцию для своих действий, которая представляла первый опыт систематического изложения обязанностей государственного контроля и ревизии. Главным ревизионным требованием ко всем операциям распорядителей средствами казны инструкция ставит принцип законности, т. е. законное основание операций для их производства. Но ревизионное дело не продвигалось, так как не были удалены основные причины застоя – несовершенство местного счетоводства и отчетности и недостаточное количество личного состава ревизионных учреждений. Можно выделить эпоху правления императрицы Елизаветы Петровны. Несмотря на значительное внимание на внешнее, благоприятное состояние государственных финансов, расходы и доходы не поддавались даже приблизительному учету. Устанавливается новая попытка совершенствования ревизионного дела.  В 1775 г. издается «Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи», которым устанавливались казенные палаты, в их обязанность входила функция ревизий счетов губернских учреждений. По сути, казенные палаты выполняли функции представительств финансовых органов на местах. Происходит установление штатов соответствующих чиновников. Губернии подразделяются на уезды. В каждом уезде назначается свой уездный казначей – финансовый чиновник низшей степени. Срок назначения на эту должность – 3 года. Были упорядочены одновременно и учет, и отчетность, что способствовало составлению более реального бюджета. 31 декабря 1779 г. создается Экспедиция ревизии счетов – центральное учреждение контроля. Ее функцией является сличение денег и счетов.               С созданием Экспедиции необходимость в Ревизионной Коллегии отпала.        В 1781 г. Коллегия была упразднена. В начале XIX века император Александр I продолжил дело централизации системы государственного управления. Попытка решить проблемы, порожденные коллегиальной системой управления, привела к учреждению министерств, где управление основывалось на ответственности руководителя каждого подразделения перед вышестоящим, а каждого министра – непосредственно перед государем. Именно в этой системе, разработанной Михаилом Сперанским и его сподвижниками, возникло и образованное по Манифесту 28 января 1811 года ведомство финансового контроля как независимое учреждение на правах министерства. Это стало закономерным завершением процесса всесторонней централизации власти и одновременно – попыткой унификации и упорядочения контрольной системы Российской империи. В основание программы выхода из тяжкого финансового кризиса 1806– 1809 годов был положен знаменитый «План финансов» на 1810 год, разработанный Сперанским и Балугьянским и окончательно рассмотренный в декабре 1809 года на заседаниях специального «Финансового комитета» (или, как его называли – «кружка Гурьева», будущего министра финансов). В этот финансово-ревизионный кружок, помимо троих уже названных, входил и занимавший тогда должность государственного казначея Балтазар Кампенгаузен.  

Балтазар Кампенгаузен, первый государственный контролер России  В полном соответствии с разработанным «Планом финансов» Михаила Сперанского, управление всеми государственными доходами и расходами было разделено на три части. Первая – финансовая, ей вверялось ведение всех источников государственных доходов, вторая – казначейская, которая должна была следить за движением сумм поступивших доходов, и третья – контрольноревизионная. Указом от 25 июля 1810 года была установлена должность государственного контролера «для управления делами ревизии счетов гражданского и военного ведомств», а через полгода, 28 января 1811 года, под его началом было образовано Главное управление ревизии государственных счетов (на правах министерства). Оно должно было отвечать за проверку и ревизию всех приходно-расходных операций по казенным и общественным средствам, а также осуществлять надзор за их передвижением. Первым государственным контролером России был назначен барон Балтазар Кампенгаузен. Личная роль и высокие исполнительские качества барона Кампенгаузена были столь высоки, что после его скоропостижной смерти в сентябре 1823 года государственный контроль оставался без руководителя почти на четыре года.  В 1823–1827 годах делами ведомства управлял коллегиальный орган – Совет Главного управления ревизии государственных счетов. И только в марте 1827 года новым государственным контролером был назначен Алексей Хитрово. 

Алексей Хитрово, второй государственный контролер России. В 1830-е годы ревизионное ведомство погрузилось в глубокую стагнацию, вполне соответствующую духу своего времени. Неграмотные и беззубые контролеры стали частым и излюбленным объектом для анекдотов и сатиры. Наиболее показательным для описания внутреннего и внешнего состояния Государственного контроля можно считать пьесу Гоголя «Ревизор» – своей известностью превзошедшую само существование высмеянного им министерства. Едва ли не тридцать лет провел на посту Государственного контролера Алексей Хитрово и ушел со своей должности только со смертью, дослужив до глубокой старости. Время его правления в Государственном контроле не было отмечено громкими делами. При нем происходила медленная и постепенная отладка ведомственного механизма. Так, менее чем через полгода после его прихода на должность, в сентябре 1827 года Адмиралтейская и Черноморская счетные экспедиции были слиты в единый орган – Контрольный департамент морских отчетов. 30 декабря 1836 года Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано и переименовано в Государственный контроль.  От других министерств его отличала одна особенность – в этом ведомстве сильнее было коллегиальное начало. По всем ревизионным вопросам власть Совета Государственного контроля приравнивалась к власти самого государственного контролера. Помимо совета и канцелярии было также образовано три департамента, возглавляемых генерал-контролерами: прежде всего, это был Контрольный департамент гражданских отчетов, который проводил ревизию всех финансовых документов гражданских ведомств, причем из шести составляющих его отделений  – три контролировали структуры Министерства финансов, а также Контрольные департаменты военного ведомства и морских отчетов. С 1843 года в Государственном контроле стал назначаться товарищ контролера (по примеру остальных министерств). Главной функцией Государственного контроля на всем протяжении его существования было наблюдение за точным исполнением государственного бюджета. Для составления генеральной сметы каждое ведомство представляло свою ведомственную роспись. Задачи государственного контроля при рассмотрении смет заключались в следующем:

1) проверять, чтобы сметные заявки согласовывались с действующими законами; 2) разрешать новые сметные заявки только после сравнения с реальным исполнением смет за прежние годы; 3) составлять замечания по системе отчетности расходов и предъявлять их соответствующим министрам. Новый этап в развитии Государственного контроля наступил с эпохой реформ Александра II. Пост Государственного контролера в те годы занимал генерал от инфантерии Николай Анненков, человек умеренный и вполне лояльный к любым начинаниям власти. Первые перемены начались еще при его руководстве. Прежде всего, уже в мае 1859 года, было сокращено количество особых неподконтрольных учреждений. По предложению Николая Анненкова для изучения зарубежного опыта за границу были командированы несколько ответственных чиновников, в числе которых был Михаил Рейтерн и Валериан Татаринов. В течение двух лет они собирали материалы по системе ревизии во Франции, Германии, Англии, Бельгии и США.  С 1 января 1863 года для одновременного и скорейшего проведения реформы на пост исправляющего должность Государственного контролера был назначен Валериан Татаринов, человек волевой, компетентный и как нельзя лучше соответствующий духу времени. Будучи едва назначенным на должность, Татаринов немедленно приступил к реорганизации ревизионного ведомства в полном согласии со своим недавним докладом, одобренным Государем. Под руководством Татаринова буквально за пять лет ревизионное ведомство получило принципиально иную роль в государственном устройстве России. Оно было преобразовано в единый контрольный орган, обладавший правом документальной ревизии почти всех государственных учреждений: как центральных, так и местных. Также под руководством Татаринова подвергся фундаментальной реорганизации и ведомственный аппарат Государственного контроля.  

Валериан Татаринов, государственный контролер александровских реформ. В 1865–1866 годах в губерниях и областях России были созданы (спустя тридцать лет после первого проекта генерал-адъютанта Киселева) местные органы Государственного контроля – контрольные палаты. А с появлением Санкт-Петербургской контрольной палаты, осуществлявшей ревизию всех губернских учреждений столичной губернии и войсковых частей Петербургского военного округа, Центральная ревизионная комиссия перешла на контроль только общероссийской министерской отчетности. С 1866 года ведомство стало осуществлять контроль над всероссийским бюджетом в целом: началось составление ежегодных отчетов по исполнению государственной росписи и ее финансовых смет. Именно в этого времени было начато повсеместное сокращение расходов по министерствам и управлениям, что позволило уже к 1872 году достичь бездефицитного бюджета. Крупным достижением реформы 1863–1866 годов в области финансового контроля стало введение права внезапного освидетельствования касс. Именно таким способом возможно было проверить фактически, каким образом распоряжаются казенными средствами. Постепенно это право расширялось, и ревизоры наделялись правами проверять наличность на военных складах, организовать внезапный таможенный досмотр товаров и участвовать в проверке строительных операций на шоссейных и водных дорогах.  Внезапная смерть Валериана Татаринова в феврале 1871 года от разрыва сердца не остановила начатых им реформ в аппарате Государственного контроля. Они были продолжены и при его преемниках А. А. Абазе (1871–1874 гг.) и С. А. Грейге (1874–1878 гг.). Последний зарекомендовал себя как сторонник сокращения государственных расходов, протекционизма и расширения контрольных функций при железнодорожном строительстве.  По инициативе Грейга в 1877 году (накануне русско-турецкой войны) был учрежден Полевой контроль, полномочный проводить фактические ревизии действующей армии и полевого казначейства. 1880-е годы стали временем завершения реформ и внутренней ведомственной утряски ее итогов. Тем не менее и в это время наблюдалось некоторое медленное расширение надзорных функций Государственного контроля, более всего в области эксплуатации железных дорог, а также строительства оборонительных сооружений и военных портов. Все это время не ослабевала и рутинная проверочная и антикоррупционная работа Государственного контроля. Из конкретных случаев пресечения злоупотреблений должностных лиц особенно известен случай с отстранением в конце 1894 года Аполлона Кривошеина с поста министра путей сообщения.  В 1895 году произошло еще одно существенное расширение функций ведомства. На Государственный контроль были возложены также обязанности по ревизии государственных кредитных учреждений. Ранее, начиная с 1817 года, этим занимался специальный орган – Совет государственных кредитных установлений. Правда, в течение первых десяти лет ревизионные функции были переданы не полностью – и до 1905 года любое утверждение результатов проверок и заключений по ним могло происходить только совместно с Министерством финансов. Еще позднее, начиная с 1910 года образованный специально для этих целей департамент кредитной отчетности. Государственного контроля начал проводить предварительную бухгалтерскую проверку также и отчетов Иностранного отделения Особенной канцелярии по кредитной части Министерства финансов (в том случае, если они не составляли государственной тайны). После 1901 года каких-то существенных изменений в структуре Государственного контроля более не проводилось, если не считать создания временных комиссий по проверке расходов, связанных с русско-японской и первой мировой войнами. С 1905 года ревизионное ведомство начало осуществлять фактический контроль казенных горных заводов, с 1907 года – предварительный и фактический контроль за операциями, связанными с переселенческим делом. При одном из самых компетентных и уважаемых министров думского времени, государственном контролере Петре Харитонове (1907–1916 года) ведомство превратилось в практически всеохватный орган финансового контроля. Только отдельные учреждения Министерства императорского двора и уделов до 1917 года оставались вне зоны его досягаемости. Представители Государственного контроля входили в большинство комитетов и комиссий, занятых разработкой самых разных государственных проектов. Ко дню столетнего юбилея ревизионного ведомства в 1911 году в его составе числилось 117 учреждений, в которых на службе состояли 8938 человек. Две революции 1917 года начисто смели всю существующую систему управления вместе с Государственным контролем. После Февральской революции государственным контролером стал член бюджетной комиссии Государственной Думы октябрист И. В. Годнев. После июльского кризиса Временного правительства Годнева на посту Государственного контролера сменил кадет Ф. Ф. Кокошкин, не имевший опыта работы в финансовых учреждениях. Последним государственным контролером Временного правительства стал предприниматель С. А. Смирнов. После Октябрьской революции государственный контроль был окончательно ликвидирован. Декретом Совнаркома от 18(31) января 1918 года Государственный контроль был заменен Центральной контрольной коллегией, формируемой ВЦИК, а местные контрольные палаты – учетно-контрольными коллегиями, создаваемыми местными советами.  Постановлением ВЦИК от 2 мая 1918 г. и Постановлением СНК от 11 мая 1918 г. Государственный контроль был преобразован в Народный комиссариат государственного контроля. 7 февраля 1920 года Наркомат государственного контроля был преобразован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции. История развития и становления контрольных органов наглядно представлена в таблице 1. Таблица 1 Развитие контрольных органов. Год Учреждение Функции 1654 Счетный приказ Проверка раздачи полкового жалования 1699 Ближняя канцелярия Аналитическая работа в области финансов, армейских вопросов 1699– 1712 Сенат в лице обер-комиссара сенатской канцелярии Контроль приходных и расходных операций губерний 1712 Ревизионная коллегия Счет всех государственных доходов и расходов 1722 Ревизионная коллегия переименована в Ревизионную контору Сената Счет всех государственных доходов и расходов 1775 Учреждение для управления губерниями Всероссийской империи Производство ревизий счетов губернских учреждений 1779 Экспедиция ревизии счетов Контроль доходов и расходов государства, сохранности денежных средств 

И до 1917 года, и после государство всегда имело мощные органы финансового контроля, которым были представлены широкие права по пресечению и злоупотреблений, и «бескорыстных» нарушений финансовой дисциплины. Масштабный характер нарушений финансовой дисциплины, связанных с уклонением от уплаты налогов, легализацией доходов, полученных незаконным путем, нецелевым использованием государственных бюджетных средств, «перекачка» государственных средств в частные структуры, незаконное отчуждение государственной собственности, а зачастую и прямые хищения государственных средств – все это реалии экономики нашей страны на протяжении последних 15 лет. Экономическая безопасность государства, по большому счету – это экономический суверенитет, заставил государство в последние 5–7 лет пристально взглянуть на проблему создания высокоэффективной системы государственного финансового контроля как важного условия роста страны и укрепления государственности. Это понимание нашло отражение в стратегии развития нашего государства нашедшей в выступлении президента РФ         В. В. Путина об удвоении ВВП к 2010 году. Исключительная актуальность вопросов организации эффективной системы государственного финансового контроля, предотвращающей усиление позиций теневой экономики, позволяет рассматривать эту систему в качестве одного из важнейших направлений государственных реформ в стране. Создание системы государственного финансового контроля, отвечающей потребностям государственного управления на современном этапе, предполагает реализацию совокупных мер методологического, правового и организационного характера. Обобщая большинство высказываний ведущих экономистов страны по вопросам финансового контроля (Ю. А. Данилевского, Л. Н. Овсянникова,      В. Ф. Палия, В. Г. Панскова, Н. Д. Погосяна, Ю. В. Петровой, В. В. Бурцева), можно перечислить главные проблемы, стоящие перед государственным финансовым контролем в настоящее время: - отсутствие четкой и полной нормативной базы. Государственный финансовый контроль не стандартизирован, отсутствуют общие для всех контрольных органов правила, не регламентирована его периодичность; - контрольная деятельность государственных органов не отвечает предъявленным требованиям сегодняшнего дня, существующая система отчетности в некоторых контрольных органах не позволяют судить о реальном исполнении ими своих функций; - не определено место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе. В результате отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля; - в деятельности контролирующих органов происходит пересечение направлений. Отсутствие соответствующей координации порождает неоправданное дублирование и параллелизм. Органы государственного финансового контроля в реальной практике слабо взаимодействуют, коммуникационные системы между ними нерациональны, имеет место разобщенность и  раздробленность в политике финансового контроля, отсутствует единая информационная база. 

1.2.  Сущность и значение контроля в управлении  Контроль – это система наблюдений и проверки соответствия процесса функционирования управляемого объекта принятым управленческим решениям, определение результатов управленческих воздействий на управляемый объект и отклонений, допущенных в ходе выполнения этих решений. В стране действуют более 260 федеральных законов, указов, постановлений, в которых регулируется контрольная и надзорная деятельность. Переход к рыночной экономике требует новых подходов к управлению. Предприятиям и фирмам предоставлены права самостоятельно действовать в соответствии с принятой учетной политикой и международными стандартами бухгалтерского учета и отчетности. Контроль на предприятии (контроллинг) включает текущий сбор и обработку информации, проверку отклонений фактических показателей деятельности фирмы от нормативных или плановых и, что более важно, – подготовку рекомендаций для принятия решения.

Контроль выявляет слабые стороны предпринимательской деятельности, позволяет оптимально использовать ресурсы, вводить в действие резервы, а также избежать банкротства и кризисных ситуаций. Контроль на предприятии включается в процесс управления, установление целей, разработку бизнеспланов, бюджетов, мониторинга, оперативной работы, отклонений от намеченных целей на всех этапах жизни товара: от его создания до реализации.  В современных условиях при создании новых изделий, организации работы, научных исследованиях и опытно-конструкторских разработок (НИОКР), получении достижений в науке и технике роль контроля будет усиливаться. Понятие «контроль в управлении» следует рассматривать в трех основных аспектах: 1) контроль как систематическая и конструктивная деятельность руководителей, органов управления, одна из их основных управленческих функций, т. е. контроль как деятельность; 2) контроль как завершающая стадия процесса управления, основой которой является механизм обратной связи; 3) контроль как неотъемлемая составляющая процесса принятия и реализации управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала и до завершения. Наряду с внутренним контролем, внутрихозяйственным расчетом, созданием мер по ограничению риска и безопасности хозяйственной деятельности фирмы большое значение в финансовой и налоговой сфере в современной обстановке имеет ревизия – как инструмент контроля. Неплатежи, задержки заработной платы, налоговое бремя, инфляция и нестабильность экономики в стране требуют со стороны государства радикальных мер, соответствующих международным стандартам: проверок финансовых результатов, правил документооборота и контроля учетной политики.  Эти функции контроля и ревизий в стране выявляют фирмы, укрывающиеся от налоговых платежей; нарушения в использовании бюджетных ассигнований. Наполняемость бюджета и внебюджетных фондов позволит своевременно выдавать заработную плату, пенсии и стипендии, пособия, улучшить социальную помощь, финансировать в должной мере здравоохранение, образование, правоохранительные органы.  Государство контролирует предприятия всех форм собственности с помощью эффективных форм финансового контроля. Объектом финансового контроля выступает как бюджетно-налоговая сфера и бюджетный процесс, так и весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений. Этим определяется большая роль и значение финансового контроля как основного элемента государственного контроля и управления. Субъектами государственного финансового контроля являются государственные органы и структуры предприятия с государственным участием, организации полностью или частично финансируемые из бюджета, организации и предприниматели в части уплаты налогов в бюджет. 

Источник: Рябова, М. А. Контроль и ревизия : учебно-практическое пособие / М. А. Рябова. – Ульяновск : УлГТУ, 2011. – 148 с.  ISBN 978-5-9795-0911-2